Approvisionnement stratégique : faire plus sans dépenser plus

Par Laurent Carbonneau
Directeur des politiques et de la recherche

Le Canada est confronté à deux défis simultanés. D'une part, nous sommes aux prises avec de piètres résultats en matière d'innovation depuis des années. D'autre part, la hausse de l'inflation et un contexte économique difficile font en sorte que le gouvernement fonctionne dans un cadre de contraintes budgétaires de plus en plus serrées.  

Chaque défi rend plus difficile la résolution de l'autre. Nous ne pouvons pas simplement investir massivement dans les programmes d'innovation, et nous n'augmenterons pas les revenus du gouvernement sans le type de croissance économique que les entreprises innovantes procurent.

En tant que pays, nous devrons faire preuve de créativité pour en faire plus avec moins sur le plan des politiques, jusqu'à ce que l'un ou l'autre de ces défis soit résolu.

La dernière fois ici à Mooseworks, nous avons discuté de la façon d'apporter des changements à coût nul au plus grand programme d'innovation du Canada, le crédit d'impôt pour la RS&DE. Dans la continuité du thème consistant à en faire plus avec moins, nous devrions examiner attentivement la façon dont le gouvernement effectue ses achats.

Les marchés publics au Canada représentent environ 15 % du PIB — soit à peu près autant que le secteur des ressources naturelles. Un dollar sur quatre dépensé par l'ensemble des gouvernements au Canada sert à acheter des biens et des services auprès de fournisseurs du secteur privé. C'est de l'argent que nous dépensons déjà collectivement. Alors, comment pouvons-nous le dépenser de façon plus judicieuse pour stimuler l'innovation ?

Cela n'a rien de particulièrement nouveau en dehors du contexte canadien. Les industries mondiales des semi-conducteurs et de l'aérospatiale sont essentiellement issues de l'industrie de la défense américaine du milieu du siècle dernier, bien qu'évidemment elles aient considérablement évolué depuis.

Aujourd'hui, les besoins en matière de défense peuvent encore constituer un moteur majeur de croissance dans des secteurs d'importance stratégique. Comme nous l'avons mentionné l'an dernier, les entreprises canadiennes de cybersécurité n'ont aucun mal à vendre à des gouvernements étrangers, mais peinent à vendre au secteur public national.

En prenant un peu de recul pour considérer le niveau des politiques, la politique scientifique et d'innovation du Canada a toujours été presque entièrement axée sur l'offre. Les contribuables financent la recherche fondamentale et appliquée par l'entremise de subventions et d'incitatifs fiscaux. Mais nos gouvernements ne font pas grand-chose du côté de la demande pour agir comme validateur et marché potentiel de nouvelles solutions à des problèmes.

Plus que tout, les innovateurs constatent que le secteur public au Canada est totalement réticent à prendre des risques en matière d'approvisionnement. D'une part, cela se comprend. Nous voulons que l'approvisionnement soit éthique et efficace. Nous ne voulons pas que le gouvernement gaspille de l'argent. Mais la réalité est que le statu quo comporte ses propres risques — et il est facile pour les personnes au sein du système de sous-estimer les risques de ne pas régler le statu quo défaillant.

Que font les autres pays ? Les Américains, comme c'est généralement le cas, étouffent le problème sous les liquidités au nom du maintien de l'hégémonie militaire mondiale. L'un des éléments de cette approche est le programme Small Business Innovation Research (SBIR). Ce programme est essentiellement un programme de subventions concurrentiel fondé sur l'approvisionnement précommercial qui exige que chaque organisme menant plus de 100 M$ US en recherche externe réserve une partie de son budget aux petites entreprises. Les entreprises soutenues par le SBIR sont trois fois plus susceptibles d'avoir des publications scientifiques et huit fois plus susceptibles de breveter. Elles sont également cinq fois plus susceptibles d'attirer par la suite du financement providentiel ou de capital de risque et trois fois plus susceptibles de procéder à un premier appel public à l'épargne ou d'être acquises.

Bien que nous ne puissions pas égaler l'envergure — le SBIR coûte au gouvernement américain environ 2,5 G$ US chaque année —, il n'y a vraiment aucune raison pour laquelle nous ne pourrions pas imposer une réserve structurée pour la recherche par l'entremise de PME et d'entreprises en croissance. L'expérience mitigée de programmes comme Solutions innovatrices Canada et le programme IDeAs du ministère de la Défense nationale démontre que les mandats souples ne suffisent pas en soi. Il faut que ces mesures aient des dents et qu'il y ait de réelles conséquences pour les ministères qui ne respectent pas leurs engagements.

Mais d'un autre côté, faire de l'approvisionnement en innovation est réellement difficile. Il est difficile de blâmer les fonctionnaires de se sentir mal équipés pour définir des besoins de manière à ce que le marché y réponde, puis de trouver le bon fournisseur pour un produit qui n'existe pas encore. L'autre élément que font des pays comme la Finlande est de créer des structures pour développer la compétence, l'expertise et la confiance au sein du secteur public afin d'entreprendre l'approvisionnement en innovation. Business Finland, par exemple, est une entité publique indépendante qui aide à habiliter les ministères et les municipalités avec du financement et de l'assistance pour franchir les premières étapes d'un processus d'approvisionnement en innovation. Cette réduction des risques internes et ce développement des compétences facilitent grandement le prochain approvisionnement en innovation.

Une double approche utilisant à la fois des mandats et des mesures de soutien pourrait constituer la combinaison dont le Canada a besoin pour sortir le secteur public de son moule réfractaire au risque. Cela aiderait les innovateurs à élaborer des solutions aux problèmes publics, à trouver des marchés plus vastes et à devenir éventuellement des exportateurs concurrentiels. Les revenus provenant de contrats commerciaux réels valent beaucoup plus que les subventions et les crédits d'impôt — ils sont bancables d'une façon que ces autres outils ne le sont tout simplement pas.

Le CCI a déclaré que 2024 serait l'année de l'approvisionnement — c'est un immense défi non résolu pour les innovateurs canadiens et c'en est un que nous devons résoudre ensemble.

Sur ce thème, nous aurons un nouveau rapport intéressant à vous proposer (Buying Ideas: Procuring Public Sector Innovation in Canada) un peu plus tard cet hiver. Si vous êtes un passionné de politiques publiques qui lisez Mooseworks, vous l'apprécierez probablement grandement.